Ieder kind hoort het onderwijs te krijgen dat hij of zij nodig heeft, op een plek die bij hen past. Daarvoor is extra ondersteuning nodig. Bijvoorbeeld aangepast lesmateriaal, hulpmiddelen of onderwijs op een speciale school. Voor passend onderwijs werken scholen samen in samenwerkingsverbanden, zoals de ondersteuningsplanraad (OPR) met daarin leraren, ouders en in het vo leerlingen. Het samenwerkingsverband beslist in principe alleen over de verdeling van de middelen onder de aangesloten schoolbesturen. De middelen zelf komen bij de schoolbesturen terecht. En daar ligt een belangrijke rol voor de GMR. Wie is waar verantwoordelijk voor en hoe zorg je er via de medezeggenschap voor dat het geld voor passend onderwijs ook echt op de juiste plek, in de klas, terecht komt?
De spelregels voor passend onderwijs
Het ondersteuningsplan
Medezeggenschap waarover?
De bevoegdheden van de GMR bij passend onderwijs
Belangrijke vragen om te stellen
De spelregels voor passend onderwijs
Er zijn in Nederland samenwerkingsverbanden voor het primair en het voortgezet onderwijs. De indeling van deze samenwerkingsverbanden is wettelijk bepaald. Alle scholen en besturen in het gebied van het samenwerkingsverband doen mee. Het samenwerkingsverband ontvangt per leerling een vastgesteld bedrag en is ervoor verantwoordelijk dat alle leerlingen in de regio een passend onderwijsaanbod krijgen. In het samenwerkingsverband maken de besturen afspraken over onder andere:
- De begeleiding die iedere reguliere school biedt (de ‘basisondersteuning’);
- Welke kinderen naar het (voortgezet) speciaal onderwijs gaan en welke procedure daarvoor geldt;
- Hoe het geld voor extra ondersteuning over de scholen wordt verdeeld.
Deze afspraken worden door het samenwerkingsverband vastgelegd in het ondersteuningsplan. Wat een school kan en welke extra ondersteuning zij biedt, staat in het schoolondersteuningsprofiel van de school.
Het ondersteuningsplan
De samenwerkingsverbanden passend onderwijs worden gevormd door alle schoolbesturen in een regio. Alleen het reformatorisch onderwijs heeft landelijke samenwerkingsverbanden. De hoofdtaak is het maken van gezamenlijk beleid om alle kinderen in de regio passend onderwijs te geven. Het geld dat bedoeld is voor extra ondersteuning van leerlingen valt onder het beleid en beheer van het samenwerkingsverband. Dit beleid wordt vastgelegd in een ondersteuningsplan.
In het ondersteuningsplan moet minimaal het volgende beleid worden vastgelegd:
- De ondersteuningsvoorzieningen voor alle leerlingen, met name voor de leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben;
- De beoogde kwalitatieve en kwantitatieve resultaten van het onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning krijgen;
- De basisvoorzieningen voor leerlingen op alle vestigingen van de scholen;
- De criteria en procedures om leerlingen te plaatsen op het speciaal basisonderwijs (sbo), praktijkonderwijs (pro) en (voortgezet) speciaal onderwijs. Voor de toelating op deze scholen, moet een leerling een zogenaamde toelaatbaarheidsverklaring (tlv) hebben;
- De procedures en het beleid om leerlingen terug of over te plaatsen naar het regulier onderwijs.
- De procedures, criteria en het beleid over het verdelen, besteden en toewijzen van ondersteuningsgelden aan scholen (meerjarenbegroting). Hierbij wordt ook rekening gehouden met de personele en materiële kosten van verwijzingen van leerlingen tijdens een schooljaar;
- De wijze waarop ouders geïnformeerd worden over de extra ondersteuningsmogelijkheden in het samenwerkingsverband en de manier waarop ze begeleid worden;
- Samenwerking en overleg tussen de samenwerkingsverbanden onderling en met de gemeenten en instellingen.
Kortom, al het beleid op het gebied van onderwijs, financiën, personeel, communicatie en samenwerkingen staan in het ondersteuningsplan. Veel ondersteuningsplannen worden periodiek aangevuld en gewijzigd. Omdat ook de meerjarenbegroting deel uitmaakt van het ondersteuningsplan vindt in (bijna) elk samenwerkingsverband jaarlijks een bijstelling plaats.
Medezeggenschap waarover?
De ondersteuningsplanraad (OPR) heeft instemmingsrecht over het ondersteuningsplan. De GMR heeft hierin geen wettelijke positie. Hoe passend onderwijs praktisch vorm krijgt binnen de school is echter in grote mate aan de zelfstandige schoolbesturen. De werkelijke verdeling moet dus op bestuurlijk niveau plaatsvinden. De GMR kan met het schoolbestuur in gesprek gaan over de verdeling van die middelen en waarvoor deze door het schoolbestuur worden ingezet. Dit kan bij alle onderstaande verdeelmodellen. Alleen bij het schoolmodel kan dat bestuurlijke niveau worden overgeslagen.
Schoolmodel: de gelden worden onder schoolbesturen verdeeld op basis van het aantal leerlingen. Een schoolbestuur krijgt een vast bedrag per leerling dat wordt doorgezet naar de scholen. De school zal daar alle afgesproken ondersteuning aan de leerlingen voor moeten bieden. Dit bedrag per leerling is voor elke leerling gelijk en is onafhankelijk van het aantal leerlingen dat extra ondersteuning nodig heeft en de mate waarin.
Expertisemodel: het samenwerkingsverband richt een eigen netwerk in van voorzieningen en stelt die ter beschikking van de aangesloten schoolbesturen voor het bieden van ondersteuning aan een leerling. Schoolbesturen krijgen bijvoorbeeld een licentie voor 50 leerlingen praktijkonderwijs. Het samenwerkingsverband bekostigt dan 50 plaatsen. De ouders van een kind met een toelaatbaarheidsverklaring ‘praktijkonderwijs’ kunnen hun kind dan aanmelden op de school met de licentie.
Leerlingmodel: De extra ondersteuningsmiddelen komen beschikbaar op basis van arrangementen, die scholen per leerling (of per groep leerlingen) kunnen aanvragen bij het samenwerkingsverband. Wat het arrangement precies inhoudt, is maatwerk en hangt af van wat de leerling(en) nodig heeft/hebben.
De bevoegdheden van de GMR bij passend onderwijs
Wat zegt de wet?
Artikel 16 lid 1 WMS regelt dat ‘de GMR in plaats van de MR bevoegd is als er sprake is van een aangelegenheid die betrekking heeft op alle of meerderheid van de door het schoolbestuur in stand gehouden scholen.’ Alle in de WMS genoemde advies- en instemmingsbevoegdheden van de MR zijn daarmee (automatisch) ook van toepassing op de GMR. Daarnaast heeft de GMR een eigen adviesrecht (artikel 16 lid 2) bij de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid en de voorwaarden voor de verdeling van de middelen over de scholen. Dit adviesrecht geldt ook indien het niet gaat om de meerderheid maar om enkele scholen.
GMR is alleen bevoegd wanneer schoolbestuur bevoegd is
De GMR is de overlegpartner van het schoolbestuur. Het schoolbestuur is bevoegd om besluiten te nemen over de eigen organisatie en heeft soms ook een beslissende stem binnen het samenwerkingsverband. Daarmee is de GMR bevoegd de wettelijke advies- en instemmingsrechten uit te oefenen bij besluiten die het schoolbestuur binnen het samenwerkingsverband neemt. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer het samenwerkingsverband besluit dat er op één van de scholen specifieke ondersteuning wordt georganiseerd. Het samenwerkingsverband is als rechtspersoon ook bevoegd om zelfstandig besluiten te nemen, al dan niet na instemming door een meerderheid van de deelnemende besturen. In dat geval mag het schoolbestuur dus niet zelf het besluit nemen en heeft de GMR geen advies- of instemmingsrecht. Maar er zijn voor het schoolbestuur dan wel beïnvloedingsmogelijkheden. Het lijkt wenselijk om de GMR altijd inspraak te geven bij besluiten waarin ook het schoolbestuur inspraak heeft. Inspraak is echter niet hetzelfde als adviesrecht. Zo moet een besluit bij een negatief advies worden heroverwogen, maar heeft inspraak geen formele consequenties.
Sollicitatiecommissie
Zoals gezegd heeft de GMR geen formele positie bij het ondersteuningsplan: die medezeggenschap ligt bij de OPR. Sinds 2021 heeft het samenwerkingsverband wel medezeggenschap op het aanstellen van een bestuurder. Voor de benoeming van een bestuurder wordt een sollicitatiecommissie aangesteld waarvan in elk geval deel uitmaken
- Een lid uit of namens de personeelsgeleding van de MR van het samenwerkingsverband;
- Een lid uit of namens de personeelsgeleding van de OPR;
- Een lid uit of namens de ouder-/leerlinggeleding van de OPR.
Adviesrecht over financieel beleid en begroting
Het schoolbestuur verdeelt de middelen voor passend onderwijs als het goed is volgens de vastgestelde doelen in het ondersteuningsplan. Die interne verdeling zal naar alle waarschijnlijkheid ook plaatsvinden in overeenstemming met de eigen doelen en werkwijze van het schoolbestuur. Sommige besturen houden middelen centraal in, bijvoorbeeld voor een noodfonds of een vangnet, voor eigen gespecialiseerde medewerkers of voor het onderhoud en de uitvoering van interne procedures. Wanneer er sprake is van dergelijke schooloverstijgende beleidsbesluiten, is de GMR bevoegd. Zo moet het schoolbestuur de GMR vooraf om advies vragen bij elk besluit met betrekking tot het schooloverstijgend financieel beleid (waaronder de begroting). Binnen dit beleid moet het schoolbestuur duidelijk aangeven waarvoor de extra ondersteuningsmiddelen worden aangewend.
Het adviesrecht van de GMR op grond van artikel 16 lid 2 WMS heeft ook betrekking op de criteria die worden toegepast bij de verdeling van deze extra ondersteuningsmiddelen over voorzieningen op bovenschools- en op schoolniveau. Dit geldt zowel voor verkregen middelen vanuit het samenwerkingsverband als voor de inzet van eigen gelden voor leerlingen met een beperking en/of extra ondersteuningsvraag. Lees ook het artikel Aan de slag met financieel beleid.
Inrichting van het onderwijs
Weliswaar is het schoolplan een schoolgebonden beleidsdocument, maar het schoolbestuur heeft het recht om hiervoor bovenschoolse uitgangspunten vast te stellen. Als deze bovenschoolse kaders betrekking hebben op onderwerpen die volgens de wet in het schoolplan thuishoren, het onderwijskundig beleid, de kwaliteitszorg, en het personeelsbeleid voor zover relevant voor het geven van onderwijs, is de GMR bevoegd en heeft instemmingsrecht. Dit recht geldt ook voor zaken die betrekking hebben op de wijze waarop de school uitvoering geeft aan passend onderwijs.
Schoolondersteuningsprofiel (SOP)
Ook voor het SOP geldt dat bovenschoolse kaders in theorie het SOP kunnen ‘overrulen’. In de praktijk geldt het SOP (nog meer dan het schoolplan) als een schoolgebonden en schooleigen document. De wet sluit niet uit dat er door het schoolbestuur bovenschoolse uitgangspunten worden vastgelegd. In dat geval heeft de GMR adviesrecht. In het SOP legt de school vast welke extra zorg en ondersteuning de school kan bieden. De bevoegdheid van de GMR ten aanzien van het schoolplan en het SOP is wel gelimiteerd: het moet gaan om zaken die alle of de meerderheid van de scholen aangaat. In beginsel is het de MR die bevoegd is in het schoolplan en SOP.
Verdere bijzondere bevoegdheden GMR
Naast de hiervoor genoemde kunnen er rond passend onderwijs ook nog andere advies- en instemmingsaangelegenheden aan de orde zijn. Bijvoorbeeld de adviesaangelegenheden uit artikel 11 lid 1 d en j: het aangaan, verbreken of belangrijk wijzigen van een duurzame samenwerking met een andere instelling, en het beleid met betrekking tot de toelating en verwijdering van leerlingen.
Los van de in de WMS geregelde advies- en instemmingsonderwerpen kunnen er afspraken zijn over bovenwettelijke bevoegdheden voor de (G)MR. Die moeten dan zijn opgenomen in het medezeggenschapsreglement van de GMR. Zo’n afspraak tussen schoolbestuur en raad geldt telkens voor maximaal twee jaar en kan steeds worden verlengd.
Belangrijke vragen om aan het schoolbestuur te stellen
De vragen die de GMR moet stellen aan het schoolbestuur hebben betrekking op drie niveaus:
Wat is er afgesproken met de OPR?
- Wat betekenen die afspraken voor ons (de GMR)?
- Wat zijn onze bevoegdheden, taken, verplichtingen?
- Wat zijn de (beleidsmatige en financiële) kaders daarbij?
Wat willen en moeten we (de GMR) binnen de gegeven kaders bereiken?
- Wat hebben we de afgelopen jaren gedaan en waarom? Hoe beviel dat? Wat kan of moet er beter?
Wat geven we (de GMR) door aan onze MR-en?
- En welke kaders horen daar bij?
- Wat halen we op uit onze MR-en?
Belangrijke vragen over inkomsten en uitgaven
- Is er een (meerjaren)begroting waarin de uitgaven en inkomsten met betrekking tot passend onderwijs volledig en transparant zijn weergegeven?
- Welke gelden met betrekking tot passend onderwijs ontvangt het schoolbestuur rechtstreeks van het ministerie van OCW en welke gelden ontvangt het schoolbestuur van het samenwerkingsverband?
- Is er in de (meerjaren)begroting duidelijk een koppeling gelegd tussen de inzet van middelen en het beoogde resultaat met betrekking tot passend onderwijs?
Belangrijke vragen over verantwoording
- Hoe legt het schoolbestuur verantwoording af aan het samenwerkingsverband over de inzet van middelen die het schoolbestuur ontvangt van het samenwerkingsverband?
- Hoe legt het schoolbestuur verantwoording af aan belanghebbenden over de inzet van middelen die het schoolbestuur ontvangt van het ministerie van OCW?
- Hoe verantwoordt het samenwerkingsverband zich aan het schoolbestuur?
- Zijn er afspraken gemaakt over de (financiële) monitoring van arrangementen passend onderwijs?
- Is er bij de verantwoording duidelijk een koppeling gelegd tussen de inzet van middelen en het uiteindelijke resultaat met betrekking tot passend onderwijs?
- Is er een risicoanalyse uitgevoerd met betrekking tot passend onderwijs? Specifiek; is er gekeken naar de inzet van middelen in relatie tot het bestuursformatieplan?
Overige vragen
- Wat is de visie op (de organisatie van) passend onderwijs?
- Wat betekent de visie voor de ondersteuning van leerkrachten in de klas?
- Wat betekent de visie voor de formatie en functie-/taakomschrijving van leerkrachten (zowel voor de klas als ondersteunend)?
- Waar ligt de scheiding tussen de verantwoordelijkheid van het samenwerkingsverband en die van het schoolbestuur?
- Is de kwaliteitszorg geborgd door een monitoring voor goede sturing en verantwoording van beleid, resultaat en middelen (ook door schoolbesturen)?
- Zijn taken en verantwoordelijkheden tussen management (directie), bestuur en toezicht beschreven en duidelijk?
- In hoeverre voorziet het samenwerkingsverband in de begeleiding en scholing van personeel op de scholen?
- Is geregeld wanneer personeel medische handelingen kan verrichten, wie hiervoor gekwalificeerd zijn en hoeveel tijd en formatie hiermee is gemoeid?
- Is duidelijk wat er onder de basisondersteuning valt, wat in elk schoolondersteuningsprofiel komt te staan en kunnen de scholen deze basisondersteuning ook verzorgen?
- Kunnen leraren zelf besluiten of extra ondersteuning nodig is?
- Sluiten de criteria en de arrangementen aan op de (on)mogelijkheden van scholen? Is duidelijk wat de procedure is bij handelingsverlegenheid van een schoolteam?
- Is helder wat er van een school/personeel bij ieder arrangement of toelating verwacht wordt? Zijn deze verwachtingen realistisch?
- Is er zicht op de verwachte inzet, expertise en ondersteuning van het team op school? Zijn de voorwaarden voor realisatie daarvan voldoende op alle scholen aanwezig? Is in de ontwikkeling en professionalisering van de onderwijsteams hiervoor aandacht?
- Zijn het schoolbestuur en het samenwerkingsverband in staat om binnen dit financiële kader alle leerlingen kwalitatief zo goed mogelijk ondersteuning te bieden? Dus voldoende middelen voor basisondersteuning en extra ondersteuning op de scholen.