Schoolbesturen zijn samen verantwoordelijk om kwalitatief, dekkend en divers onderwijs in hun regio aan te bieden. Door zaken als het lerarentekort, de leerlingendaling, professionalisering en het aanbod van passend onderwijs moeten scholen hierbij nauw samenwerken. Om goed onderwijs te kunnen blijven bieden, kan een fusie het gevolg zijn. Vanaf de allereerste stappen is de MR betrokken bij dit ingewikkelde proces. Dit artikel biedt ondersteuning met praktische tips en informatie.
(Waar MR staat kan ook (GMR) gelezen worden, tenzij anders aangegeven)
Wat zegt de wet over een fusie
Wat is een fusie
Waarom fuseren
De positie van de MR
Intentiebesluit
Onderzoeksfase
Alternatieven voor fusie
Wie zijn betrokken bij een fusie
De fusie-effectrapportage
Formele instemming van de MR
Na de fusie: afspraken en evaluatie
Gevolgen voor de MR
Wat zegt de Wet medezeggenschap op scholen ?
Het is voor de MR en het bestuur belangrijk om te weten wat de Wet medezeggenschap op scholen (WMS) zegt over een fusie. Daarin staat het volgende:
Artikel 10, lid 1.h: De MR heeft instemmingsrecht op overdracht van de school of van een onderdeel daarvan, respectievelijk fusie van de school met een andere school, dan wel vaststelling of wijziging van het beleid ter zake, waaronder begrepen de fusie-effectrapportage, bedoeld in artikel 64 b van de Wet op het primair onderwijs, artikel 66 b van de Wet op de expertisecentra en artikel 53 f van de Wet op het voortgezet onderwijs.
Artikel 15 lid 3. Tenuitvoerlegging bepaalde besluiten. Een besluit met betrekking tot een aangelegenheid als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, onderdeel h (fusie), 11, eerste lid, onderdeel c, voor zover het de beëindiging van de school betreft, en onderdeel p, en 13, eerste lid, onderdelen b en h, wordt niet genomen dan na raadpleging van de ouders.
Artikel 28. De (G)MR mag alle redelijkerwijs noodzakelijke kosten maken die nodig zijn om zijn taak te kunnen vervullen. Ook het inhuren van externe expertise of ondersteuning valt hieronder.
Wat is een fusie?
Een scholenfusie (institutionele fusie) kent vele vormen. De kern is echter altijd: vóór de fusie zijn er twee of meer scholen, na de fusie blijft er één school over. Bij een besturenfusie zijn er meestal eerst twee besturen die een of meerdere scholen in stand houden. Na de fusie is er één bestuur. Ook bij overdracht is sprake van een fusie. Voor de instemming van de MR maakt het daarbij niet uit of een groot bestuur een kleine school of klein bestuur ‘overneemt’ of dat twee scholen of rechtspersonen opgaan in één nieuwe. Het is ook mogelijk binnen een bestuur scholen te fuseren. Of twee scholen uit twee verschillende besturen tot één school bij een van de besturen, waarbij het overdragende bestuur blijft bestaan met een aantal andere scholen. Ook denkbaar is dat twee besturen (bijvoorbeeld een samenwerkingsschool waar een openbaar en een confessioneel bestuur samen één school vormen) gezamenlijk een nieuw bestuur vormen: een samenwerkingsbestuur.
Waarom fuseren?
Voor een fusie kunnen meerdere redenen zijn. Hieronder staan een aantal motieven om voor een fusie te kiezen.
- Doelmatigheid. Een grotere organisatie kan over het algemeen een betere bedrijfsvoering realiseren, efficiënter inkopen en de (financiële) risico’s het hoofd bieden.
- Versterking positie. Schaalvergroting kan leiden tot een sterkere positie als gesprekspartij ten opzichte van bijvoorbeeld de gemeente of andere onderwijsorganisaties.
- Daling van het aantal leerlingen. Scholen worden gefinancierd op basis van leerlingaantallen. Neemt het aantal leerlingen in een regio af, dan daalt ook het beschikbare budget. Scholen en besturen kunnen fuseren om een kwalitatief hoogstaand, dekkend en divers onderwijsaanbod in stand te houden.
- Versterking van het onderwijsaanbod. Door te fuseren kan een meer divers onderwijsaanbod voor leerlingen worden gerealiseerd, met de daarbij behorende expertise van leraren en ondersteunend personeel.
- Professionelere organisatie. In een grotere organisatie zijn er vaak betere ontwikkel- en professionaliseringsmogelijkheden voor leraren en ondersteunend personeel, kan er professionelere ondersteuning geboden worden en is de organisatie als werkgever aantrekkelijker.
De positie van de MR
De MR heeft instemmingsrecht op de fusie-effectrapportage (FER). Voor een bestuurlijke fusie met meerdere scholen ligt deze bevoegdheid bij de GMR. Het op tijd betrekken van de raden bij het fusieproces zorgt ervoor dat de inspraak soepel verloopt en voorkomt vertraging in het laatste stadium, omdat de MR bijvoorbeeld onvoldoende is geïnformeerd. Dit is ook vastgelegd in de WMS. Het instemmingsrecht van de MR bij een fusie heeft betrekking op het voorgenomen fusiebesluit en de inhoud van de fusie-effectrapportage. Het kan dus gebeuren dat de MR wel instemming verleent aan de fusie, maar nog niet aan de fusie-effectrapportage. Bijvoorbeeld omdat de raad het niet eens is hoe de gevolgen van de fusie voor de leerlingen of het personeel zijn geregeld. Of hoe de fusie later wordt geëvalueerd.
Intentiebesluit
Het fusieproces start meestal met een intentiebesluit of een ‘startdocument’. Zo’n intentiebesluit (of convenant wanneer meerdere besturen betrokken zijn) is nog geen definitief besluit tot fusie, maar wel een belangrijke eerste stap. In het intentiebesluit staat welke fusie wordt overwogen, hoe het onderzoek plaatsvindt en wat er geregeld moet worden. Denk hierbij aan de inrichting van het onderwijs, het management en het personeelsbeleid. Belangrijk voor de MR is de manier waarop de onderzoeksfase wordt ingericht. Het onderzoek moet antwoorden opleveren om tot een goed overwogen besluit te komen. De uitkomsten worden samengevoegd in een ‘fusierapportage’ (dit is niet hetzelfde als de fusie-effectrapportage). Een fusierapportage bevat alle informatie en adviezen die het bestuur nodig heeft om een besluit te nemen. Twijfelt de MR voor de onderzoeksfase al over het nut van een fusie of samenwerking, dan kan hij dit in een advies melden. Meestal zijn er in deze fase echter nog te veel zaken onduidelijk om een definitief standpunt in te nemen. Wijst de MR een eventuele fusie dan al af, dan is de kans groot dat de geschillencommissie de MR terugfluit.
Onderzoeksfase
Zodra het bestuur een onderzoek start over een mogelijke fusie, moet de MR geïnformeerd worden. Ook gedurende het hele traject blijft het bevoegd gezag dit doen. De MR gaat met het bestuur in gesprek over de wenselijkheid, de noodzaak en de voorwaarden voor de fusie. De MR hoeft in dit stadium nog geen instemming te verlenen, maar kan wel over verschillende onderwerpen adviseren of instemmen. Let er op dat je niet met te veel onderwerpen instemt. Het is dan moeilijk bij het uiteindelijke besluit je instemming te onthouden. Omdat bij een fusie veel keuzes worden overwogen en heroverwogen, wordt dit vaak in werkgroepen per thema voorbereid in deelrapportages. Dit kan de afstemming over het leerlingvolgsysteem zijn, de methodes, personeelsprocessen, ICT of financiën. MR-leden kunnen ook deel uitmaken van de werkgroepen, wat niet impliceert dat de MR achter de deelopbrengst staat: een lid in een werkgroep vertegenwoordigt daar immers niet de MR. Uiteindelijk is het totale fusierapport de basis waarop het bevoegd gezag voorgenomen besluiten formuleert.
Alternatieven voor fusie
Voordat het bestuur het voornemen om te fuseren aan de MR voorlegt, zal hij alternatieven onderzoeken. De MR kan ook zelf opties aandragen of een eigen gemotiveerd plan met een alternatief presenteren. Dit kan zowel tijdens het eerste onderzoek als binnen een redelijke termijn nadat het bevoegd gezag aan de MR heeft laten wat de uitkomst is van het onderzoek. De faciliteiten die de MR nodig heeft voor een eigen onderzoek en het opstellen van het plan worden door het bestuur geregeld. Denk aan kosten voor het inhuren van deskundigen, vergaderruimte of het eventueel (opnieuw) raadplegen van de achterban. De MR moet het bevoegd gezag wel van te voren laten weten hoe hoog de kosten zijn. Het in kaart brengen van alternatieven wordt in de fusie-effectrapportage meegenomen. Onderwijsgeschillen biedt de volgende alternatieven die interessant zijn om te onderzoeken.
- Delen van ondersteuning
Schoolbesturen kunnen hun krachten bundelen door diensten zoals ICT, HRM, facilitaire ondersteuning of financiën te delen. Hiermee kunnen zij kosten besparen. Samenwerking kan ook leiden tot professionalisering en verbetering van de dienstverlening. Basisvormen in het samen aanbieden van ondersteuning zijn:
a. Projectmatige samenwerking. Dit is de minst ingewikkelde samenwerkingsvorm. Het gaat om samenwerking waarbij scholen bijvoorbeeld samen de inkoop van onderwijsmaterialen of schoonmaak regelen, samen voorlichting organiseren of een professionaliseringstraject realiseren.
b. Ondersteuningsnetwerk. Een ondersteuningsnetwerk is een samenwerking waarin elk deelnemend schoolbestuur een dienst (zoals ICT, HRM of facilitaire ondersteuning) voor zijn rekening neemt.
c. Extern shared service center. Wanneer scholen kiezen voor een extern shared service center worden taken belegd bij een centrale serviceorganisatie die is ondergebracht in een aparte stichting. - Uitruilen van personeel
Om de personeelskosten beheersbaar te houden en zoveel mogelijk leraren en ondersteunend personeel te behouden, is het delen van personeel een optie. Dit biedt werkgevers flexibiliteit in de inzetbaarheid van personeel. Door samenwerking van besturen onderling en/of in de regio kunnen volwaardige vaste banen met voldoende betrekkingsomvang worden geboden. Voor het delen van personeel zijn er drie mogelijkheden:
a. Dubbele aanstelling. De meest eenvoudige manier is het samen aantrekken van een docent of een onderwijsondersteunende medewerker. De docent is dan in dienst bij twee verschillende besturen. Hierdoor kan hij of zij voltijds werken terwijl de scholen apart ruimte hebben om deeltijd aan te bieden.
b. Detachering. Bij detachering wordt personeel van een bepaalde school met een detacheringsovereenkomst ingezet op een andere school. Een voordeel van detachering is dat er slechts sprake is van één wetgever.
c. Regionaal Mobiliteitscentrum. Een vergaande vorm van samenwerking is als schoolbesturen hun gehele arbeidsmarktbeleid onderbrengen in een Regionaal Mobiliteitscentrum (RMC). Het mobiliteitscentrum heeft als doel talentvolle medewerkers en medewerkers in een tekortvak aan de regio te binden, de instroom van starters te bevorderen, stille reserves aan te boren, boventalligheid als gevolg van tijdelijke frictie gezamenlijk op te vangen, de duurzame inzetbaarheid van medewerkers te vergroten en loopbaanbegeleiding aan medewerkers te bieden. Waar de accenten van het mobiliteitscentrum liggen, verschilt per regio. In een krimpregio richt het zich met name op de doorstroom van medewerkers en het behoud van werkgelegenheid, terwijl in een andere regio de focus meer ligt op het aantrekken van docenten. - Delen van huisvesting
Om bestaande ruimte optimaal te benutten en de kosten te drukken, is het mogelijk leerlingen vakken deels elders te laten volgen, waardoor overtollige gebouwen zijn af te stoten. Een andere mogelijkheid is om gezamenlijke huisvesting te realiseren. Hierdoor zijn lokalen die normaliter minder gebruikt worden, zoals gym- of technieklokalen, efficiënter in te zetten. - Uitbesteden van leerlingen
Doordat scholen verschillende profielen, sectoren en keuzedelen moeten aanbieden, kunnen klassen in geval van krimp kleiner worden. Het organiseren van deze kleinere klassen kan lastig zijn. Het uitbesteden van leerlingen aan een andere school kan een oplossing zijn. Twee scholen kunnen samen klassen combineren en één grotere klas maken. Dit kan op basis van de 50 procent-regel en door profielen in het vmbo te verdelen. - Uitruilen van onderwijsaanbod
Door leerlingendaling kan het aantal leerlingen in een gemeente of regio zo sterk afnemen, dat het niet meer lukt hetzelfde aanbod te organiseren op twee of meer verschillende scholen. Scholen kunnen dan beslissen om onderwijsaanbod uit te ruilen. Hiervoor zijn twee mogelijkheden:
a. Uitruilen van schoolsoorten. Scholen kunnen samen besluiten dat niet twee scholen, maar één school een schoolsoort voortaan aanbiedt. Zo kunnen twee brede scholengemeenschappen beslissen dat de ene school doorgaat met vmbo en de andere met havo en vwo.
b. Uitruilen van profielen. Een bijzondere vorm van uitruilen van aanbod is het uitruilen van sectoren en profielen in de bovenbouw van het vmbo-t, havo en vwo. Twee scholen bieden dan gezamenlijk een compleet aanbod van profielen en sectoren aan. Deze vorm van uitruil ligt voor de hand wanneer het lastig is om met name in de bovenbouw sector- en profielvakken aan te bieden en het onderwijs in de onderbouw nog wel goed te organiseren is. Het uitruilen van volledige schoolsoorten is dan niet nodig.
Wie zijn betrokken bij een fusie?
Bij een fusieproces zijn wettelijk verschillende partijen betrokken:
- Het bestuur (of bevoegd gezag) is verantwoordelijk voor het starten van een onderzoek naar noodzaak, wenselijkheid en vorm van fusie of samenwerking. De medezeggenschap wordt direct geïnformeerd en betrokken.
- Het intern toezicht (vaak de Raad van Toezicht) is sparringpartner en adviseur van het bestuur. Bij belangrijke beleidsbeslissingen zoals een fusie is goedkeuring van de toezichthouder noodzakelijk.
- De MR is vertegenwoordiger van de leerlingen, ouders en personeel van de school en heeft formeel instemming op de scholenfusie en de fusie-effectrapportage. De MR ziet er op toe dat alle geledingen binnen de school betrokken worden.
- De WMS verplicht een ouderraadpleging voor het instemmingsbesluit van de MR (artikel 15.c). Deze raadpleging is de verantwoordelijkheid van het bestuur, maar het ligt voor de hand om met de oudergeleding van de MR op te trekken. Lees hier meer over in het artikel Ouderraadpleging.
- De bonden zijn betrokken waar het gaat over de arbeidsvoorwaarden. Over het algemeen veranderen de arbeidsvoorwaarden zoals vastgelegd in de cao (loon, pensioen, vakantie en dergelijke) niet, maar aanvullende regelingen over bijvoorbeeld inzetbaarheid, reiskosten, scholingsplannen, mobiliteit en gebruik van apparatuur kunnen verschillen. Het is belangrijk dat de veranderingen voor iedereen bekend zijn en de afspraken helder. Omdat verschillende scholen en besturen vaak andere arbeidsvoorwaarden hebben, zijn de vakbonden betrokken bij het maken van deze afspraken. Werknemers krijgen een nieuwe werkgever en dat is een ingrijpende verandering. In de fusiegedragsregels van de Sociaal-Economische Raad (SER) is vastgelegd dat een voornemen tot fusie bij de SER en de bonden gemeld moet worden, zodat de bonden invloed kunnen hebben op de gevolgen voor de werknemers. In principe is er duidelijkheid over de arbeidsvoorwaarden voor de instemming.
- De gemeente heeft adviesrecht over de fusie van scholen en besturen in hun gemeente en kijkt met name of het aanbod aan scholen in de omgeving, voor zover mogelijk, divers blijft zodat er voor iedere ouder een keus is uit meerdere scholen.
TIPS
Hoewel niet officieel vastgelegd geven we een aantal tips om de betrokkenheid van alle belanghebbenden goed te regelen. Hoe beter dit op orde is, hoe beter het resultaat.
- Betrek medewerkers bij de verschillende werkgroepen ter voorbereiding op de onderdelen van de fusie-effectrapportage.
- Ook voor ouders heeft een scholenfusie grote gevolgen. Zij vragen zich af of de school bereikbaar blijft, het profiel herkenbaar is, de kwaliteit van het onderwijs op orde blijft en de school niet te groot wordt. Ouders zullen kritisch zijn en garanties wensen. Betrek hen gedurende het hele proces.
- Leerlingen hechten vooral belang aan het gelijkblijvende of verbeterde aanbod aan keuzemogelijkheden, reisafstand en schoolklimaat. Om te weten wat zij belangrijk vinden, is het aan te raden hen om hun wensen en meningen te vragen. Lees hiervoor ook het artikel Ouders en leerlingen onmisbaar in de MR.
- De beoogde fusiepartner betrekt tegelijkertijd met jouw school op gelijke wijze alle relevante partners in hun proces. Neem contact op met de MR van de andere school(organisatie) elkaar te leren kennen en samen op te trekken.
De fusie-effectrapportage (FER)
Bij elke scholen- of bestuurlijke fusie is het bestuur verplicht een fusie-effectrapportage voor te leggen aan de MR. De FER is niet hetzelfde als de eerder beschreven fusierapportage. De fusierapportage bevat nog geen voorgenomen besluit van het bestuur, maar is bedoeld als basis om dit besluit te nemen. In de fusie-effectrapportage beschrijft het bestuur (of de samenwerkende besturen) onder meer het volgende:
- De motieven voor de fusie;
- De alternatieven voor de fusie;
- Het tijdsbestek waarbinnen de fusie wordt gerealiseerd;
- De te bereiken doelen;
- De effecten van de fusie op de keuzevrijheid, in het bijzonder op de spreiding en omvang van scholen in het voedingsgebied en de diversiteit van het onderwijsaanbod in het voedingsgebied;
- De kosten en baten van de fusie;
- De gevolgen van de fusie voor het personeel en leerlingen, waaronder de gevolgen voor de voorzieningen;
- De wijze waarop over de fusie wordt gecommuniceerd;
- De wijze waarop de fusie wordt geëvalueerd;
- Een advies van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten over de wenselijkheid van de fusie.
Overheid en politiek hebben hoge verwachtingen van de medezeggenschap, maar er is geen externe toetsing op fusiebesluiten meer. Daarom zijn deze verplichte onderwerpen aan de fusie-effectrapportage toegevoegd:
- Het effect op de menselijke maat;
- De afspraken tussen het bevoegd gezag en de (G)MR over wat het bevoegd gezag gaat doen in het geval van een evaluatie met negatieve uitkomst. Die afspraken kunnen ook betrekking hebben op het ongedaan maken van de fusie.
Formele instemming
Nadat alle stappen zijn doorlopen en de resultaten van de ouderraadpleging bekend zijn, volgt de formele instemming van de (G)MR op de voorgenomen fusie.
Na de fusie: afspraken en evaluatie
Als de fusie eenmaal een feit is, is het werk nog lang niet afgelopen. Vooral na de fusiedatum is er werk aan de winkel. Immers, als iedereen blijft doen wat hij of zij deed, verandert er weinig en bestaat de kans dat de beoogde doelen niet worden bereikt. Kijk vóór de fusiedatum al naar de toekomst. Wat moet er allemaal gebeuren om tot een succes te komen? Wie zijn daarbij betrokken en wat is het tijdspad? Wat doen we als uit de evaluatie blijkt dat het doel niet wordt bereikt?
Gevolgen voor de MR
Bij een scholenfusie of besturenfusie moet ook de (G)MR fuseren. De oude MR verdwijnt en er komt een nieuwe raad in een nieuwe samenstelling. Waarschijnlijk moet het medezeggenschapsreglement worden aangepast en bij een besturenfusie ook het medezeggenschapsstatuut. Voor deze samenvoeging is nog steeds het ‘Besluit medezeggenschap onderwijs’ relevant. Het komt er op neer dat de oude MR’en worden samengevoegd tot aan nieuwe verkiezingen. Bij gelijkluidende reglementen kan de inhoud blijven. Zo niet, dan moet het nieuwe bestuur een voorstel voor een nieuw reglement voorleggen. Soms moeten MR’en al voor de fusie besluiten maken die de nieuwe school betreffen, bijvoorbeeld het formatieplan voor na de fusie. De bevoegdheden van deze MR’en zijn, zoals vastgelegd in de reglementen, van toepassing op voorgenomen besluiten van het bevoegd gezag die betrekking hebben op de periode na de fusiedatum.